[商业信息]主题研讨四：行业专家深入探讨轨道交通基础设施投资

【/h/】10月25日，由中国投资促进会、中国建设工程造价管理协会联合主办、中国建设工程造价管理协会、北京国鑫创新科技有限公司协办的“2019政府基础设施投资研讨会”在北京召开。来自政府相关部门、研究机构、金融机构、基础设施投资者、工程咨询公司、ppp咨询公司、工程总承包公司等近500名嘉宾出席了会议，重点介绍了基础设施咨询、市政总承包、ppp管理、轨道交通基础设施投资、固体废物分类处理、水煤气处理等全过程。

在“市政基础设施工程总承包”的讨论中，讨论主要是基于市政基础设施工程总承包的实践。北京正平建设投资集团有限公司董事长李政、北京市政工程设计研究院有限公司二院建筑结构一室副主任张永强、中冶精诚工程技术有限公司高级专家陆波、童渊设计集团有限公司总裁助理兼总经理王喜见、阳光时代律师事务所广州分所主任兼合伙人张建来参加了讨论。本次专题讨论由国鑫招标集团有限公司协办..本次会议由国鑫招标集团有限公司集团业务总监、项目管理支持中心总经理刘仁和主持。

(国鑫招标集团有限公司集团业务总监、项目管理支持中心总经理刘仁和)

总承包是国际上流行的组织和实施建设项目的方式。在国内发展了30年，但在各个行业并不均衡，有的比较普遍，有的比较少。2017年，国务院办公厅印发《关于促进建筑业持续健康发展的意见》，谈推进工程总承包；2019年，住房和城乡建设部、国家发展改革委发布了《关于征集房屋建筑和市政基础设施工程总承包管理办法(征求意见稿)》，逐步凸显总承包在工程建设中的作用，成为重要典范。其发展现状和未来发展趋势值得探讨。

市政基础设施建设EPC+f投资模式探索

【/h/】2016年，住房和城乡建设部发布《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》，epc模式开始遍地开花。特别是2017年11月6日，财政部发布《关于规范政府与社会资本合作(ppp)综合信息平台项目库管理的通知》，对各地ppp项目进行了明确的数据库管理，很多政府基础设施不满意或不适合ppp模式。在政府政策的财政压力和短期财政压力的影响下，epc+f和epc+o越来越多的出现。

【/h/】北京正平建设投资集团有限公司董事长李政首先介绍了epc+f模式的背景，谈到了epc+f的运营模式和风险管理，并根据公司的实践经验对epc+f财务模式的风险和事实提出了一些建设性的建议。

(李政，北京正平建设投资集团有限公司董事长)

EPC+f模式下的 f是融资功能。目前，在我国规范地方政府债务融资和防控政府隐性债务的主导政策背景下，当地方政府财政支付能力不足以应对建设公共设施项目的迫切需要时，融资功能在解决项目前期政府资本投入不足的问题上发挥着重要作用。但说到金融，就有风险。承包商应该如何操作这种模式，控制风险？李政董事长向与会人员介绍了epc+f的运营模式和风险控制。

“EPC+f”项目总承包+融资模式。总承包方对总承包方负责，并协助当地政府为项目融资。为了考虑融资风险，国际项目EPC+F的项目承包商只为我们提供融资支持服务，融资责任主体由业主承担。业主申请主权担保，金融机构签订买方信用合同。对于我单位中标的一些epc项目，采用这种协助政府融资的方式。我单位提供融资援助，引进金融机构，与当地政府选择合适的项目作为自有资金使用的抵押物，委托土地开发或招标、拍卖、挂靠收入等金融机构偿还金融机构贷款。

【/h/】李政董事长分析，没有市场收费机制的市政工程项目进入ppp方向的道路基本被堵死后，当地政府又开始尝试epc+f模式。在当前的政策背景下，政府投资实行epc+f模式存在很大的违规风险。如果采用epc+f融资模式，需要避免将项目纳入地方政府债务范围。因此需要采取抵押担保的形式，由金融机构贷款，在施工期间按照正常的合作协议支付项目资金，将F和epc分开管理。如果epc+f模式被认定为非法借款，项目实施应尽量做到:

【/h/】一、建设期内，业主和政府对工程进度款的支付比例应满足2004年360号文规定的60-90%的支付比例要求。

【/h/】二、运营期的余额支付不涉及占用成本的核定计量。财政部也开始在2012年63号文件中规定，bt模式当时受国家限制，bt模式已经明确属于政府债务审计的统计口径，epc+f模式的融资、建设、转让方式与bt模式基本一致。因此，无论工程款项是否延期支付，一旦认定为bt模式，必然属于政府债务，因此在签订合同时，需要与政府对口部门签订简单的epc合同。

【/h/】按照住房和城乡建设部的相关规定按时支付项目资金。项目资金来源由参与金融机构直接支付至项目专用账户。负责为政府委托的项目公司融资的项目公司与政府脱钩，形成真正的企业-企业合作。项目以epc+o模式实施，必须与bt模式区分开来，避免相关风险。

【/h/】从epc+o的特点出发，以达到建设和治理的效果为目标，形成与绩效支付挂钩的项目支付机制，避免形成固定的政府支出责任。

epc+f是解决公共设施项目建设融资问题的新途径的探索。在目前的法律法规环境下，考虑到实施模式的合规性和合法性以及投资者合理利益的保护，epc+f模式的风险是相当大的，而且不是闭环的，需要修复和修正。因此，在此类项目中，需要严格审查项目业主的资金、财务、实力和诚信，同时业主应与实施者合作，避免上述风险，实现合规项目。

关于设计院总承包的思考和建议

【/h/】近年来，随着国内经济增长放缓，国内建筑市场萎缩，设计院赖以生存的主业，即设计，也相应减少。为了企业的发展，设计院在拓展新领域设计业务的同时，也在不断向epc总承包模式转变。但是设计院的工程包还是有一些不足，缺点和不足。北京市政工程设计研究院有限公司第二设计院建筑结构一室副主任张永强分享了他在公司转型实践探索中的个人经验。

(北京市政工程设计研究院有限公司第二设计院建筑结构一室副主任张永强)

【/h/】副局长张永强首先播报了公司刚刚做的援疆供水工程，并开始了设计院对工程总承包的思考和建议。

这个项目模式是这样的。设计单位独立承担epc总承包，采用的合同模式为固定总价合同，主要体现两个特点。

【/h/】一、设计单位独立承担总承包。目前国内epc总承包主要以联合体形式进行，设计单位独立承担总承包的情况非常少见。

【/h/】二、设计单位的设计部门负责总承包。我们单位是国企，生产配件有两种，一种是传统部门，一种是总承包部门。我们公司做总承包十几年了，但是在做总承包的时候发现了一个问题，就是总承包把业务拿到设计部以后，设计部和总承包部之间出现了很多问题，很难互相配合。于是，总院公司改变思路，开始尝试让设计院牵头做总承包业务。正是在这种背景下，我们做了这个项目。

【/h/】设计总承包的好处是极大地激发了技术人员的积极性，实现了设计、采购、施工的无缝衔接。这才是真正的设计、采购、施工，提高了质量，缩短了工期。但也存在人员储备不足，没有合格的项目经验，施工控制和风险控制自然不足等问题。

【/h/】该项目结束后，张永强副主任向设计院提出了该建议。如果从设计院的角度来做这个总承包项目，企业必须改变组织模式，发展成为平台型企业。目前，我国国有企业的组织模式主要集中在总承包管理中的职能分工，这是一种职能组织模式。这种模式不适合总承包项目的发展。要想做好，就要逐步向矩阵组织模式发展，最后向项目组织模式发展，这样才能培养出一批快速反映和组织的方式。

一个成功的总承包项目应该逐步达到这些水平。第一个层次，从技术人员的角度来说，主要是为业主提供产品，完成合同，为企业获取利润；第二层次，满足业主需求；第三层次，提供增值服务，满足业主；第四个层面为社会提供价值，项目的最终目标应该是社会价值最大化。

发展面向设计的总承包的特点和优势

【/h/】目前，除了石化、冶金、建材等行业广泛采用epc总承包外，市政建设也大量采用epc总承包。将建设项目委托给专业管理能力强、经验丰富的团队，不仅可以节省相应的管理成本，还可以转移相应的管理风险和责任。中冶京诚工程技术有限公司资深专家、事业部副总经理陆波就bim技术如何帮助推广工程建设总承包模式进行了精彩的分享。

(中冶京诚工程技术有限公司高级专家、事业部副总经理陆波)

设计贯穿于工程建设的全过程，是工程建设的灵魂。设计体现了总承包中设计、采购、施工、验收和交付的所有环节。因此，如果设计单位率先采用epc建设模式，国家行业政策和规范可以更好地实施。

epc施工模式强化了设计师的责任。作为设计师，勘察设计人员必须切实转变观念。这就涉及到下一个话题了。bim是提高设计质量、控制投资、管理和运营项目的有效手段。只有大力推进bim对设计、bim施工、运营维护服务的积极管理，才能提高工程建设总承包的质量，更好地为业主服务。

陆波副总经理以一幅路桥设计图向与会人员展示了协同管理的效率。通过使用bim设计建模，从3D到2D的效率提高了26%，提高了42%。但在我国购买软件后，停留在软件本身，不进行bim的正向设计，无法实现多元化、专业化、协同化设计，效率没有提高。

【/h/】真正的bim设计要从模型开始，技术应用必须贯穿施工方案的全过程，从无到有。在设计方案中，必须使用bim模型作为视觉验证和对象来验证对象和链接。在设计优化过程中，可以直接使用bim模型作为操作对象。因此，发展面向设计的总承包可以很好地解决bim设计与bim施工的协调问题，避免模具周转。

另外，原库的建立其实很重要。有了编码，我们就可以拥有原始库。有了原图书馆，最终交付给主人的一切都可以在一张图片上看到。以后到了运维的时候，五年十年就该换掉了。运维公司很简单，不管多长时间，都能发现每一个点，随时更换，防止出现很多问题。但是目前各设计院还没有做。

【/h/】MCC精诚已有68年的发展历史，epc总承包始于2000年。现在有600万左右的原创库，逐步建立设计中遇到的原创。

【/h/】在Xi安管廊的一个项目中，中冶京诚首次使用bim系统将招投标、规划、设计、施工、运维串联起来，取得了很好的效果。该系统应用bim+gis实现了管廊的建设。从一开始就把地质资料和实际的管廊结合起来，准确的提高了效率，投标非常准确。因为在整个管廊中，道路在顶部，管廊在底部，所以道路和管廊之间有一个整体的协调。建模时不断调整，达到合理的力学匹配，结构分析一目了然。然后进行进度管理，更换关键节点，提高效率。

【/h/】在大兴国际机场的bim设计中，大兴机场的所有系统都做了，薄如路灯，排水井，附近的进水口都有编号，很独特，很容易找到，管理都很清晰。

【/h/】因此，设计、施工和运维管理紧密结合，进一步体现了epc总承包的优势。因此，从MCC京诚的实践可以看出，bim+gis可以更好地提高epc总承包的管理能力和质量，更好地为业主解答。

设计院应在项目总承包中发挥关键作用

童渊设计集团有限公司是以设计为核心的城乡建设综合服务集团。成立于1956年，2001年转型为民营企业。已有63年的发展历史，现已发展成为矩阵管理的平台公司，拥有7家职能公司，6家子公司，45家设计机构。近两年来，公司也转向总承包方向，独立承包了医院的总承包项目，对设计院在epc模式下的发展有着深刻的认识。公司总裁助理、事业部总经理王喜见就设计院在总承包中的关键地位发表了精彩的讲话，对正在进入或将进入总承包的设计院具有重要的借鉴意义。

(童渊设计集团有限公司副总裁兼事业部总经理王喜见)

【/h/】同圈设计的epc大致可以分为两种。一种是合资企业的传统市场有建设，我们设计为模式；一种是以设计为主导，总承包为主导。在这个过程中，我感受到了设计院领导总承包的优势和一些困难。

【/h/】现状1:设计院牵头的工程总承包非常成熟，主要体现在石油、化工、电力等专业领域。发展了几十年，甚至走向国际，做的非常好，导致专业领域的标准化。

【/h/】状态2，私人建筑中其实也有一些总承包项目，可以算是特殊的总承包项目，比如室内设计，过去的设计施工一体化，各种手术室的医疗等。，都是类似的总承包项目。因此，epc并不陌生。

【/h/】设计主导总承包的优势主要体现在设计成本的控制上。因为一个项目设计院制作的图纸决定了75-85%的工程造价，所以之前设计院只是按照规范进行设计，实际上波动很大。如果设计院是整个项目总承包的领导者，空的房间会有很大的优化。

【/h/】我在济钢人民医院工作的时候，因为是公司牵头的epc，我们完成预算后发现和最初的预算控制有差距，就来回重新设计了三次，非常精准，甚至一个门窗都没问题，成本控制的非常好。如果不是设计院主导，施工企业做，然后设计院综合优化，可能很难调动。所以在成本控制上完全可以保持10-20%的波动，而不仅仅是从项目的总体情况来看。

【/h/】设计院在epc中的优势也体现在这些方面。设计院是一个多学科专业的平台。就同圈设计而言，公司不仅有设计，13年前还成立了项目管理公司，采用完全矩阵式的管理模式。项目管理下有工程监理、造价咨询、招投标等。此外，该公司还拥有强大的数字技术，并使用bim技术来支持我们的工程设计和工程设计管理以及我们正在做的epc。济南轻轨的整个运维管理和项目管理都是通过我们的数字化技术来完成的。

多学科、专业的融合，确保了我们在设计院epc中的优势。无论是我们还是很多设计院未来进入这个领域，都需要一个多学科、多专业的团队来更好的控制epc项目。

【/h/】未来我们转向epc，我们的设计师将转向施工管理和现场管理，自然，过去施工管理的粗放式管理将慢慢转变为精细化管理阶段。

当然，设计主导的项目总承包还是有很多困难的。基础设施建设中也有私人建筑，没有行业，私人建筑的epc很难标准化。此外，市场建设者的业主能力相对较弱，控制、建设、成本包含了未来标准化成果的主导作用。我们在设计任务的时候，很少有业主能记得非常准确，这就导致了私人建筑工程总承包的很多困难。

【/h/】但是，面对目前的有利和不利条件，设计院如何嵌入工程总承包？就同圈设计而言，我们采用的方式是农村包围城市的方式。因为工程领域有很多点，我们会一个一个的突破，从特殊项目开始，比如先做特殊项目，包括内部和外围，然后自然会对整个项目的管理有一个全面的了解，然后成为山东第一个靠私房设计螃蟹的epc总承包商。

基础设施项目实施工程总承包模式的若干法律问题

【/h/】总承包在中国不是什么新鲜事，但在法律领域还是比较新鲜的。工程总承包在整个法律领域的研究还不够，特别是包括我国的立法、建筑法、招投标法，包括其他安全生产法。对于这种工程总承包模式，实际考虑非常不足，带来很多问题。阳光时代律师事务所广州分所主任、合伙人张建来从法人角度分享了epc模式涉及的几个法律问题。

(张建来，阳光时代律师事务所广州分所董事、合伙人)

【/h/】一、总承包在哪个阶段符合发包和投标条件？今天政府投资的市政基础设施项目，基本上属于依法必须招标的项目，不仅受招投标法约束，还受政府投资法规约束。政府投资条例中有一项规定，即应授予项目，并应申请批准概算。如果无前提条件盲目签订epc合同，可能在法律上无效。

【/h/】二、如果设计院已经对这个项目做了前期咨询和可行性研究，我还能再参加投标吗？由于工程总承包立法不完善，在理论和实践上都存在争议。目前很多设计院都在努力应对这个项目。据我所知，处理这个项目的方法之一就是再买一个市辖区的设计院，比如。届时我们可能不会以公司的名义做前期咨询来做这个布局。

【/h/】第三，项目移交后要分包采购。要不要招标？招标是国企头疼的事情。作为一家国企的工程公司，以epc模式承接一个项目，到底该不该招标？就法定招标而言，法律上没有招标的必要。

看分包问题，除了是否投标分包的问题，还有两个问题在目前的实践中比较麻烦:

首先，总承包商是epc。目前只在政策操作上购买设计和施工，在政策和法律上不可行。

【/h/】二、施工包给总包。总承包商可以分包这个项目吗？现在负责人告诉大家。目前法律是静态的，或者说属于转包，转包是违法的。

【/h/】另外，在会计方面，对于总承包这种常见的会计模式也有一些较大的争议。

【/h/】首先，我们目前的项目规范是针对施工的，清单项目规范无法适应epc，所以我们在一些项目中经常会做项目成本评估，往往成本人员首先会考虑按照清单项目规范去做，但实际上在epc模式下并不适用，更多的是采用总价模式。

【/h/】当然，在epc模式下，特别是结合市政投资项目，有一个问题特别困扰会计界的大家，那就是审计。传统审核一定要按量进行，合同一定要打开来审核你的量。然而，epc合同中的这种审计理念有问题。

【/h/】其次，思考epc+ppp模式。工程企业参与ppp，目的是为了得到这个项目，而不是投资运营。然而，这里有一个问题。如果中标，可以不招标直接作为社会资金方承接epc项目？这个不一定。根据目前的相关法律政策，如果最终通过招标的方式中标，可以直接中标epc，也就是所谓的两标一标，不能通过其他方式。工程企业是否只从事epc、工程、投资、实际项目管理？目前法律上没有禁止，政策上有规定，做不到。如果有这样的行为，我们说不违法而是违法。

【/h/】最后，工程企业在项目完成后的退出可能存在哪些障碍？一是ppp合同中可能有限制；第二，如果工程企业是国企，就意味着你要转让国有资产，你可能要进行评估，进入市场进行交易。