[商业信息]主题研讨二：后PPP时代的合同管理的探讨

【/h/】10月25日，由中国投资协会、中国建筑工程造价管理协会联合主办、中国建筑工程造价管理协会、北京国鑫创新科技有限公司协办的“2019政府基础设施投资研讨会”在北京成功举行。本次研讨会的主题是“高质量 可持续 稳定增长”。专题讨论会共6场，主要讨论基础设施建设投资、全过程工程咨询在基础设施中的应用、ppp合同管理方式、市政基础设施工程总承包等热点话题。四十位行业精英领导同台讨论剑，针对当前从业者最关心的问题交流工作经验和心得

【/h/】随着2018年开始ppp项目的立项和交付，ppp项目正式进入了“求质量”的发展阶段。关于“后ppp时代的合同管理”的讨论，国家发展改革委国家投资项目评估中心副主任黄、北京市通州区水务局女士、北京水务集团有限公司北京商圈总经理刘震先生、北京科技有限公司高级工程师兼营销副总监马军先生、崔红勇女士、 北京大悦咨询有限公司首席行业专家兼首席顾问就如何做好ppp项目管理进行了讨论和交流，分享了成果和经验，本轮讨论的主题由北京大悦咨询有限公司合伙人兼首席专家、财政部ppp专家王子才先生主持。

(北京大悦咨询有限公司合伙人、首席专家、财政部ppp专家王子才)

关注ppp项目合同管理中的问题、原因及建议

【/h/】自2014年实施ppp以来，已有9000多个ppp项目正式入库财政部管理库，总投资13.6万亿元，其中已完成5800多个项目，总投资8.8万亿元，约占我国gdp总量的10%。ppp项目的决策和运行质量对我国城市建设水平和国民经济运行质量有着重要影响。目前，ppp的发展已经进入了规范运作、科学决策、精细管理的新时代。北港水务集团有限公司专业从事污水处理和水环境治理。是亚洲最大的水务专业公司，积累了丰富的实践经验。北京商务区总经理刘震先生分享了公司在ppp合同管理中遇到的问题以及一些经验和建议。

(北京水务集团有限公司北京商圈总经理刘震)

【/h/】刘震总经理首先分享了北京企业在合同管理、执行流程、绩效管理、后续运维等方面遇到的实际问题，将ppp问题的原因归纳为以下四点。

首先，政府和企业对ppp的理解和认识正在逐渐走到一起，并没有完全达成一致。很多地方政府还把ppp当作变相融资的工具，但企业其实看到了这块蛋糕，觉得丢了就一定要上去。然而，我们是否真正理解ppp，并根据它的起源来做，目前还没有取得如此好的效果。事实上，对购买力平价的理解是一个渐进的过程。由于准备仓促，缺乏经验，我们可能无法根据公私伙伴关系的真正起源来运作公私伙伴关系，从而导致政府和企业对公私伙伴关系缺乏理解。

【/h/】其次，在ppp实施过程中，我国政府和企业的地位自然是不平等的，这就导致有时候政府的指令，企业不得不被动服从。但是，当一些企业受损时，政府未能及时弥补这一损失，企业只有盈利，才能提供优质服务。

【/h/】第三，ppp周期长，我们的建设效果在末端或者后端逐渐显现。一般来说，我们建设期很多项目都是两年以上，我们的ppp合作期至少是十年以上，而我们政府一般是看到效果才买单，前期企业投入的大量资金短期内无法收回，可能会造成部分企业资金链断裂，部分可能在建设期结束前得不到支持。

第四，在实施过程中，出现这个问题的主要原因是一些合同不够灵活，一些合同实际上是不完整的，有缺陷的。政府和企业在制定双方之间的合同时，对目标和产出，包括标准和未来的服务，没有达成明确和完全一致的理解。这时候很容易出现后期的一些扯皮或者谈判。

【/h/】PPP自2014年以来发展了六年，逐渐进入规范阶段。我们应该追寻购买力平价的起源，回归到讨论购买力平价的本心。

政府要为企业创造一切有利的外部条件，企业要努力解决政府急需的这些问题，同时保证资金到位，保证工程建设的质量和安全，为政府提供最好的服务，实现良性循环。

【/h/】为此，刘震总经理提出了四点建议，也希望在ppp项目实施过程中得到一些支持。

首先，我希望在ppp建设之前，政府应该完成所有这些基本建设程序，尤其是规划、土地、环保、项目立项等程序，这些是整个项目建设的基础。如果这个基础没有打牢，后期会遇到一系列问题。建议在政府和企业的谈判过程中，合同尽量严谨，同时提出明确的目标。此外，在合同严谨的情况下，应该明确项目的投资金额和价格，以及政府未来将实现什么样的服务，这样企业才能实现这样明确的目标。

【/h/】第二，ppp项目合同有很多动态变化，因此在实施ppp的过程中，实现政府与企业之间合同的动态管理很重要。双方应在相互信任的原则基础上达成友好机制。当实施过程发生较大变化，条件发生变化时，或者企业在实施中遇到困难时，应实现友好协商，而不是对立，以便进一步实施。

【/h/】第三，建议政府建立全过程项目绩效跟踪和过程审计制度。我们财政部10号文件也明确提到了过程审计的要求，加强过程审计不是强制性的。但是在实践中，一些地方政府确实引入了第三方审计机构，实现了全过程跟踪审计和全过程绩效，效果非常好。也有后期政府支付的依据。投资时，企业随时投资，随时变动，随时确认。也很自信，效果很好。

因此，我们呼吁我国政府在实施ppp的过程中尽可能引入过程跟踪审计和过程绩效体系。

第四，在实施ppp的过程中，政府和企业要保持正确的态度，保持平等合作的态度，不应该有不平等。如果这种合作是平等的，政府应该做政府应该做的事情，企业应该做专业人士应该做的事情，那么我们就可以实现公私伙伴关系的真正良性发展。

民营企业在ppp水处理中的探索与思考

PPP项目全面实施后，民营企业积极参与。近两年来，约50%的项目中标，数量可观。北京碧水园科技有限公司是民营企业的典型代表，是中国模型加工行业的龙头企业。模型处理的应用量也是全球最大的。但是在ppp的实施过程中，也感受到了很多问题，高级工程师、市场部副总监马军先生带来了深入的分析。

(北京碧水园科技有限公司高级工程师、营销副总监马军)

ppp模式在污水行业是有利可图的，在国外已经实践了很久，非常成熟。但是我们的ppp在水务行业还处于起步阶段，比较初级，所以面临这些问题。

【/h/】首先，2014年至2015年推进ppp的方式改变或触动了原有的基建投资方式。以前我们的基本方法是政府投资，对于每个人来说可能是不同的领域，不同的行业。不过现在各个行业都有可能做ppp。在这种情况下，每一个地方政府的ppp运行机制和模式，包括合同成立后政府的配套工作和习惯，都会产生问题。

其次，最大的观念冲突是企业做ppp不是为了赚很多钱。事实上，企业是ppp模式最大的输家，初期投资5亿人民币，一个项目建设1000万人民币。工期一年，有时两到三年。从项目设计的角度来看，收益率基本不到8，即使打包成一个非常好的服务包。Ppp项目是为了这个项目引进有团队运作的优质企业来解决问题，需要赚快钱。施工阶段肯定是盈利的。这很正常，因为为了拿下这个项目，在投标中会牺牲一定的利润。但其实更重要的是保证后期运营期，也就是保证合同执行后的质量。中途跑路，资本不会被拿走，银行关系也不会被解除，所以更重要的是为社会提供优质服务。作为一个企业，是提供优质服务的，因为我们一旦引入ppp，基本上就是一个只有行业内或者当地有影响力的企业才能获得的项目。

【/h/】第三，通过这几年的工作，尤其是水处理行业，地方领导也了解了我们企业的想法。因为本来就是政府自己的投资，自己的做，自己的接受，所以一定要颠倒谁是业主。刚才提到一个典型的例子，就是说很多项目不匹配。我们拿ppp来说，可能是政府原来的保姆模式用的时间太长了。他怕你的方向走偏了，所以一般情况下至少会完成可行性研究，所以决定了所有的技术。在工作的早期阶段，他们有一个初步的程序来处理它。在名为ppp的实施计划中，一般批次的所有者是政府的授权代表。我，一个ppp公司投资人，需要有一个执行代理项目公司，所以麻烦来了。红头文件都是政府批的，比如水务局、城建局，但是真正拿钱上班的实体公司很多。建委说你工作的时候我会监督你的项目公司，平行承包模式和ppp模式不匹配。这两年真的在变，比如有些会议纪要或者说明真的在编。因为ppp项目最大的问题是招标后融资，产生了五个文件，业主主体不匹配，相关解释很多，相关会议很多，所以不断提出你的要求，让政府了解我们面临的问题。目前昌平的部分项目已经解决。

PPP很难追求高质量和低价格。要发挥PPP在基础设施中的作用，这些问题都需要解决。一是项目设计不鼓励用全部自有资金进行项目设计；一个是保障。现在有咨询单位说这个项目没有保障。特别是农村污水根本不能说，没有办法运营维护。所以，保证的概念必须存在；一是违约责任，公平高效的违约责任仍然是必要的；一是在转让过程中建设配套设施。政府应该关注项目的进展。一个项目要快完成。污水处理厂建设完善，管网配套设施不到位，项目难以商业化。也有一些项目，投资人需要钱，但是他的资金在哪里，银行要还利息和本金，你又要还，会出很多问题。

通州水务局在ppp合同管理中的实践

【/h/】在ppp项目中，随着外部环境的巨大变化，对ppp合同管理有一定的影响。北京市通州区水务局在处理这些项目(包括ppp项目)的合同管理过程中有着良好的做法。北京市通州区水务局的张玲女士带来了她的实践和经验分享。

(北京市通州区水务局张玲)

【/h/】通州区采用社会资本启动污水处理进程。自2014年以来，根据市发改委提出的北京市小城镇污水处理设施招标的思路，社会投资者尝试采用bot的建设运营转移模式，负责部分小城镇污水处理设施的建设和运营。通州区乡镇责任水厂项目涉及9个乡镇，其中7个在建，4个在运营，日处理能力7.35万吨。2015年4月，区水务局通过招标方式选定投资人。北京，公司京杭运河水务局，与中标人签订了项目股东协议，共同在通州区按照15: 85的股权比例成立项目公司。区政府授权的区水务局与项目公司签订特许经营协议。

【/h/】2015年，为符合市政府关于改善农村人居环境、推进美丽农村建设的实施意见，2014-2020年，符合区政府关于改善农村人居环境、推进通州区美丽农村建设的实施意见。根据2014-2020年提出的建设任务和污水排放标准要求，根据北京市政府关于创新重点领域投融资机制、鼓励社会投资的意见、政策和精神，区政府同意区水务局在农村污水处理设施的设计、投资、建设和运行中选择部分试点村，引入社会投资。试点项目涉及三个乡镇和十三个农村污水处理厂站，采用竞争性谈判方式，确定首批试点供应商。水务局与乡镇服务村委会和供应商签订了四方协议，明确了各方的责任，保证了污水处理站的稳定运行。

两河六区ppp项目。2016年，通州区政府授权区水务局作为通州区六个区两个ppp项目的实施机构。项目主要来源于通州“十三五”税收发展规划和海绵城市建设，包括黑臭水处理。农村污水处理、水网工程、骨干河道、水厂、管网、海绵城市等工程，主要建设内容包括污水收集处理、防洪排涝、水系连通等。我就施工进度给出一些想法和建议:

【/h/】截止到目前，九家中水厂中只有一家办理了项目审批手续，主要是因为前期的审批手续和土地证，项目公司的融资截止到目前没有落实。虽然大部分厂站已经投入运营，政府也及时支付了运营费用，但低价竞标给项目运营公司造成了很大压力。

【/h/】二是农村生活污水处理试点。一方面是因为没有村庄规划而建，政府仍然承担着不符合土地性质的风险。另一方面，未完成的项目符合财政部2017年11月发布的ppp项目。关键要求是在ppp招商之前获得项目。同样，由于农村规划和土地性质的不稳定，不可能办理项目立项手续。农村污水项目的实施路径需要相关部门进一步确定研究实施的可操作性，部分项目不适用于ppp项目。随着2017年9月北京市中心调控条例的出台，以及2018年12月通州区各项专项规划的批复，该规划逐渐稳定。结合城市分中心建设中水环境治理的要求，通州水环境治理ppp项目范围逐步优化调整。通州水环境治理ppp项目政府授权社会资本在服务期内进行设计、投资、建设、运营、维护、更新和改造。基础设施项目规范的实施强调后期运营和维护的重要性。通州水环境管理ppp项目包括河道、蓄滞洪区、管道、工厂站、海绵城市等多种类型。除了污水处理设施技术上定期运营外，河道、蓄滞洪区等项目均位于偏远地区，海绵城市的运营维护由社区物业公司负责，运营维护工作前景不是很明朗。此外，根据全区实施的北京河长制度的要求，各区逐步建立和完善乡镇街道和村庄的分级水环境监督评估体系，政府必须建立必要的监督、运行维护制度和资金投入，确保区域水环境目标的实现和各级河长确定的事项的落实。河流长度系统的监督管理体系与ppp项目的运行维护管理职责大面积重叠。如何协调两者以保证项目公司的运维质量满足区域周期和河长制的要求，还没有进一步研究。

【/h/】在ppp项目的招商阶段，所有子项目都没有获得项目审批手续。为了保证项目的推广，加快社会资本招商的实施，项目公司引入浮动率较低的社会资本作为竞争目标，创造性地提出了ppp项目合同和分包合同结构相结合的合同关系，对PPP项目的包装起到了积极的作用。但对项目后期的实施也有不利影响。由于没有子项目服务合同，项目公司及其参考单位无法预测收入，必然会导致工作效率低下、控制意识不强、达不到政府要求等问题。政府也缺乏对项目进行合理合法评估的管理手段，因为服务没有签订，导致项目推进缓慢 。

这里有两个建议:

首先，完善手续。目前，公私伙伴关系项目没有新的政策和支持文件，政府现在很被动。

【/h/】其次，针对两个评估案例和一个农村污水处理设施项目合作案例，我们现在走的是ppp项目的道路。每个村污水处理厂站的规模是几十吨几百吨，需要两个评价一个案例，项目立项手续比较繁琐，要选进两个评价一个案例的库中。如何简化这类小项目的仓储程序和流程需要进一步研究。

PPP项目合同管理的原则和方法

【/h/】PPP合同一般在3-4万字左右，是一项复杂的技术工作。在包括全程咨询和ppp决策在内的早期决策过程中，以及ppp合同签订后的合同执行过程中，应该具备哪些原则和方法？北京大悦咨询有限公司首席行业专家、首席顾问崔洪勇女士从ppp中介咨询机构的角度分享了她对后ppp时代合同管理的认识和经验。

(崔洪勇，首席行业专家，北京大悦咨询有限公司首席顾问)

首先，从概念上讲，合同管理包括两个概念:合同+管理。首先，从合同的概念来说，我们现在要求新建的ppp项目必须有正式的项目立项程序，才能进行后续的项目准备和实施，存量项目也需要完成资产评估报告等一系列程序，才能进行后续工作。所以相对来说，我们ppp项目合同签订的时候，项目的边界条件是明确的。此时，ppp项目合同的许多内容已经非常完善。在公私合作项目执行过程中，双方应严格遵守公私合作项目合同中的约定。

这是从ppp项目合同相对完整和完善的角度出发的。

【/h/】还有一种情况是，在ppp合同的签订过程中，在签订的那个时间点，受到一些现实条件的限制，在签订之初没有考虑到一些内容，也就是说ppp项目合同与项目的实际执行不匹配，缺乏内容。此时，我们需要从三个角度重新开始合同的谈判和谈判。

最需要考虑的是国家推行ppp的初衷。国家的目标是提高项目建设的效率、公共服务的质量和改变政府的管理制度。所有的ppp启动都要符合这个初衷。因此，如果双方对项目合同进行补充，首先应该回到在我国推广ppp项目的初衷。

其次，要回到当时当地政府推出这个ppp项目的初衷。例如，地方政府在准备采用ppp模式实施该项目时，必须有一些具体的目标。我们应该回到最初的原点，地方政府最初的目标是什么，按照现在既定的目标，如何才能让这个项目实现。

最后，ppp中的一个重要概念是合作，即政府与社会资本之间的合作。因此，双方应以合作的方式解决我们履行中的一些问题。就像刚才提到的企业，并不是一种对立的态度去解决。所以从这三点来说，一是国家推动ppp的初衷，二是当时地方政府推动这个ppp项目的预期目标。从合作的角度来看，对于ppp项目合同签订地与项目实际落地过程中的一些不匹配，双方应及时开启谈判机制。

在这种情况下，双方以合作的方式寻求合规的解决方案，并通过签署一系列补充合同来完成ppp合同。这是从ppp合同管理的第一个概念，从合同的角度考虑的。

其次是管理。在管理方面，我们首先明确ppp项目的管理对象是什么，管理对象是项目，这涉及到两个方面，一个是政府，一个是社会资本。目前项目管理的委托方肯定是当地政府。但是，在我们专业的咨询机构协助地方政府进行合同管理的过程中，我们应该立足于整个项目，而不是任何一方。因为我们的最终目标是让这个项目顺利进行，所以我们的立足点必须是项目，涉及到双方，政府和社会资本都包含在合同管理范围内。与此同时，我们还要对政府做一个衍生，即政府不仅包括签约方的执行机构，还包括项目本身涉及的所有相关佣金，包括刚才提到的重要支付机构，金融，也可能包括一些审计单位，包括一些发展改革单位。所以合同管理涉及的主体很多，但政府是推动项目的主导方，他的资源会更可控，所以这件事更多的是政府主导。然而，

最后，如果把这两个概念结合起来，就会总结成两句话:

ppp项目管理应以项目和项目合同为基础。同时，要及时将合同管理的效果和成果反馈到ppp项目合同中，修订和完善ppp项目合同。

【/h/】合同管理的重点可以基于中华人民共和国财政部相关政策中提到的中期评估，因为ppp项目合同的合作期限从10年到30年不等，可以进行中期评估，主要包括ppp项目的合规性、适应性和合理性。合同管理必须及时反馈中期评估对ppp项目合同的影响，必须充分借鉴中期评估的工具。

【/h/】最后考虑ppp合同管理的整个周期，也就是我们的ppp项目合同不是基于一个点。在一开始启动ppp项目合同管理时，必须从ppp项目的整个生命周期考虑整个周期，无论是10年还是30年，规划合同管理的长、中、短期目标，确保ppp项目合同的顺利进行。

后公私伙伴关系时代的合同管理需要向标准化方向发展

【/h/】在ppp项目之前，中国有多种类型的项目融资，积累了类似的经验。国家发展和改革委员会国家投资项目评估中心副主任黄结合来宾的发言，谈了一些个人的看法和体会。

(国家发改委国家投资项目评估中心副主任黄)

PPP项目的目的。

目标一，政府应该做些什么来满足迫切的社会需求？增加资金来源渠道，提前满足一些实际需求。为什么强调部位？因为需求太多，某个领导不可能在三五年内解决所有需求，所以这是政府ppp项目规划首先要考虑的问题。

【/h/】目的2:除了融资，我觉得还有一个项目管理能力或者引进其他民营企业的优势资源，这也是一个目的，这方面可能之前提到的比较少。事实上，我们以前的项目融资以及出口信贷意味着我们可以利用他人的设备、技术、管理能力和资本在许多方面进行合作。合作不仅仅是资本，这是ppp的两个目的，其直接目的体现在融资和管理能力上。

政府和私营企业之间的合资项目必须有一个条件。项目投产后，肯定会有经济效果。如果不符合这一点，那么将其纳入ppp的范围就是错误的，所以会进入特许经营的范围。如果不包括这个，后期会出现很多问题，这是必要条件。

既然我们称之为ppp项目，那它一定不亚于ppp最基本的特征。第三个P是合作，合作是平等关系。现在所有的ppp项目无一例外都是由政府发起的。在整个过程中，政府起主导作用，企业真的很难。这种关系真的需要政府官员改变态度和立场。我们还建立公私伙伴关系项目，以满足公共服务和公共需求，为公众服务。现在我们也参与国家治理服务大众，应该是平等的，没问题的。但理论上，在体制、体制机制、具体操作上还有改进的空间。

如何将可行性研究报告与ppp结合起来，是目前政策设计中最重要的问题。可行性研究报告中有一个条件，这个项目是可行的。项目的可行性不仅仅是技术方案的可行性，还有建设模式、融资模式、建设管理模式，甚至是建成后的运营管理。这叫全向可行性。至于市政条件和技术方案，这些和其他项目没什么区别，只要行业主管部门和设计部门有这个能力。ppp和其他项目的区别在于政府和企业的关系，这涉及到合同管理。

【/h/】合同管理要分两部分:一是政府与企业签订合同；第二，在建设和运营过程中，企业与自身内部，甚至社会上的其他设计、施工、运营和维护单位签订合同。

政府和民营企业之间如何签约？这个合同不需要涉及很多技术内容，就是企业的进入、变更、退出条件都要设计清楚。那么，由于ppp项目设计周期相对较长，未来10年、20年、30年可能会有哪些变化？一旦发生一定的变化，应该提前设计好如何分担这种风险或收益。这个计划不是绝对数字。它可以是一个公式，一个想法，或者一个原则。把这些写清楚在合同里。如果不把这些写清楚，还有很多不可预见的。说到施工过程中的仲裁和运营过程中的仲裁，而企业处于弱势状态，其时间成本、人力成本等。很大，不能满足高质量发展和可持续发展。

为了满足这两方面的发展，参与ppp项目建设的各方，不仅仅是投资者，都必须有合理的利润。但如果利润太高，就不需要政府投资，完全市场化，所以关键是把握好政府和企业的边界。

【/h/】这个关键点，除了企业的进入、变更、退出，还在于对未来收益和风险的识别，以及各自的权重，最后是处理方法。这是中国咨询行业和政府行业的一个缺点。如何用科学的方法总结分析当前历史上的风险因素，比如大数据、数据库，以及历史上已经出现过的，未来可能出现的一切。作为不同预规划因素的组合，设计了N个方案。每个项目都有政府应该承担什么，企业应该承担什么。这是个大问题。政府清楚，企业也清楚。

【/h/】目前没有统一的标准，还在探索过程中。我希望在座各位能够共同努力，彻底研究这件事，并向政府建议，由政府自行调查研究，然后制订一套好的政策制度。就像前面提到的全过程工程咨询技术标准的案例，ppp合同能否提出标准的政策条款或模板？这个出来之后，大家就可以具体做了。